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Gérer les communes: titulaires, stagiaires et contractuels

L’analyse et la cartographie des informations sur les municipalités permettent de repérer quelques dimensions du développement local en mettant en relief des indicateurs – parfois préoccupants – sur leur fonctionnement. La base de travail sont des données publiées par l’IBGE (Institut Brésilien de Géographie et Statistique), le Perfil dos Municípios Brasileiros – Gestão Pública 2008), comparables à celles de l’Inventaire Communal, publié naguère par l’INSEE: comme dans celui-ci les données sont déclaratives, elles sont fondées sur les réponses faites aux questionnaires de l’IBGE par les 5 565 communes que compte le Brésil[1]. Comme le nombre de variables est grand, nous en avons choisi quelques-unes portant sur la structure organisationnelle, les aspects juridiques de la planification municipale et surtout sur les ressources humaines disponibles, trois domaines qui indiquent si les autorités locales ont (ou pas) les moyens de faire avancer la réalisation de leurs plans. Dans la dimension organisationnelle on a choisi la capacité à percevoir des impôts et la législation disponible pour la conservation des sites et du patrimoine. Dans la dimension de la planification municipale, l’existence de plans directeurs et de zones industrielles, prévus ou mis en œuvre. Enfin, les éléments sur les ressources humaines portent sur la formation des élus et le nombre des employés municipaux, permanents ou non. Pour concevoir, mettre en œuvre et appliquer leurs politiques, les municipalités doivent en effet pouvoir compter sur une administration efficace, ce qui nécessite une qualification de son personnel et de ses représentants élus, à commencer par le maire[2]. De ce point de vue, il existe de profondes différences entre les régions du Brésil, et l’Amazonie est bien représentative de la diversité des niveaux d’études suivies par les élus communaux, depuis des maires qui n’ont pas terminé l’école primaire jusqu’à ceux qui ont obtenu un diplôme universitaire, en passant par ceux qui ont terminé l’équivalent du lycée. Dans le reste du pays prédominent des deux derniers types, tandis que dans l’état de Piauí, le plus pauvre du pays, compte bon nombre de maires ayant seulement suivi l’enseignement primaire. Une autre information intéressante est la présence – rare – des femmes en politique, elles sont environ 10 % (512 maires de sexe féminin contre 5 046 hommes), mais sans répartition spatiale claire. Une première donnée qui aide à évaluer la capacité de gestion est le nombre des employés municipaux par rapport à la population locale. La figure[3] 1 montre une nette opposition spatiale, de plus fortes proportions d’employés pour 10 000 habitants dans le Nordeste (nord-est du pays, sa région la plus pauvre), alors que dans le Centre-Sud elles sont plus faibles. Le gouvernement municipal est visiblement une source importante d’emploi dans le Nordeste, contrairement au Centre-Sud – excepté l’État de Rio Janeiro – où, bien que les chiffres absolus soient beaucoup plus élevés, les proportions sont plus basses car il existe des alternatives d’emploi dans d’autres activités économiques.

Figura 1 Nombre et proportion des employés municipaux dans la population de la commune

Fr-Total de funcionários por 10 000 hab por microregiao

©Hervé Théry e Neli de Mello-Théry.

Source: IBGE, Perfil dos Municípios Brasileiros – Gestão Pública 2008.

Pour approfondir l’analyse des conditions dans lesquelles travaillent ces employés, on peut distinguer un autre élément, leur statut stable ou précaire, puisque la force d’une gestion municipale dépend en partie de la stabilité de son personnel technique et administratif, qui assure la continuité des activités administratives et techniques alors que chaque élection peut provoquer des changements parmi les dirigeants municipaux. La figure 2 montre que dans le Nord amazonien, le Nordeste et dans l’intérieur de l’État de São Paulo, la proportion est souvent inférieure à 52 % (cercles rouges), alors que dans le District fédéral la proportion d’actifs sous administration directe est majoritaire (cercles verts), ce qui n’a rien de très d’étonnant puisqu’il s’agit de la capitale fédérale, siège de chacune des trois branches de l’État brésilien, exécutif, législatif et judiciaire. Les municipalités de Rio de Janeiro et São Paulo sont dans la même situation, ainsi que la plupart des capitales d’État, parce qu’elles ont besoin d’une administration stable. La même chose se produit dans trois États du Sud et leurs projections – via la migration de leurs habitants – vers les régions pionnières du Centre-Ouest.

Figura 2 –  Proportion des titulaires dans le total des employés municipaux

Fr-Estatutarios no total de funcionários ativos da administração direta

©Hervé Théry eNeli de Mello-Théry.

Fonte: IBGE, Perfil dos Municípios Brasileiros – Gestão Pública 2008.

Pour compléter les effectifs du personnel communal statutaire, deux solutions sont possibles, le recours à des stagiaires ou à des contractuels. La figure 3 montre la part des stagiaires dans le total des employés municipaux, très forte dans le sud-est du pays, avec des points de concentration dans les grandes villes universitaires, en particulier São Paulo et Rio de Janeiro, suivies par le District fédéral et certaines capitales d’États fédérés du Nord-Est. Le fait que les meilleures universités publiques et privées du pays se situent dans ces villes implique qu’y vivent un nombre élevé d’étudiants, qui recherchent dès la première année universitaire les structures publiques ou privées où ils puissent développer et améliorer leurs pratiques professionnelles. Mais cela peut parfois aller trop loin et il n’est pas rare de trouver des services municipaux constitués uniquement d’un responsable et d’un groupe de stagiaires… Si ce statut est utile pour l’apprentissage de l’étudiant, en lui permettant d’entrer tôt dans le monde du travail, y recourir peut dispenser – au moins en apparence –  l’institution publique de chercher à former une main-d’œuvre qualifiée permanente. En apparence seulement, car lorsque le stagiaire atteint un bon niveau dans l’exercice de ses fonctions, il est habituellement sur le point de partir. Le processus de formation devient un éternel recommencement, tous les deux ou trois ans il doit être repris en commençant à zéro.

Figura 3 Proportion des stagiaires dans le total des employés municipaux

Fr-Estagiarios no Total de funcionários ativos da administração direta

©Hervé Théry e Neli de Mello-Théry.

Fonte: IBGE, Perfil dos Municípios Brasileiros – Gestão Pública 2008.

 L’autre façon de compléter les effectifs des fonctionnaires municipaux permanents est d’avoir recours à des contractuels, engagés de gré à gré sur des contrats temporaires. Dans le Nord amazonien, le Nordeste et dans l’État de Rio de Janeiro de nombreux employés travaillent sans contrat permanent. Ils peuvent occuper des postes de gestion ou de conseil (formant une sorte de cabinet du maire), mais aussi des postes de moindre responsabilité, ce qui est bien moins justifiable, dans tous les cas le recrutement est fait directement par les autorités municipales, sans mise en concurrence. Il est fréquent que cela ouvre la porte au clientélisme ou même au népotisme. Celui-ci est légalement interdit mais il n’est pas très difficile de contourner les règles en faisant recruter des parents par d’autres responsables politiques, en échange de services du même ordre à une prochaine occasion. Spatialement le plus grand pourcentage de ce type de recrutement (plus de la moitié du personnel communal, avec des proportions qui peuvent atteindre 97 %) est concentré dans le Nordeste. Outre le favoritisme, le pourcentage d’employés sans contrat permanent peut également être un effet pervers de l’afflux des royalties pétrolières, comme dans l’État de Rio de Janeiro.

Figura 4 – Proportion des contractuels dans le total des employés municipaux

©Hervé Théry e Neli de Mello-Théry.

Fr-Sem vinculo permanente no Total de funcionários ativos da administração direta

Fonte: IBGE, Perfil dos Municípios Brasileiros – Gestão Pública 2008.

La cartographie des données du Perfil dos Municípios Brasileiros révèle donc des  indicateurs intéressants sur le fonctionnement des municipalités et de leur capacité à être des vecteurs des politiques publiques. Ces cartes révèlent les grandes disparités qui caractérisent encore le territoire brésilien, et par conséquent les capacités inégales des gouvernements locaux à planifier, exécuter et contrôler des actions publiques susceptibles de peser sur l’organisation des territoires.

Bibliographie IBGE, Perfil dos Municípios Brasileiros – Gestão Pública 2008, http://www.ibge.gov.br/munic2008/ e http://downloads.ibge.gov.br/downloads_estatisticas.htm MOURA, Rosa. « Gestão desarticulada: políticas urbanas em tempos de ajuste estrutural », In Spósito, M. E. Beltrão: Urbanização e Cidades, 2001, pp. 331-356. MELLO-THÉRY, N. A. de; THÉRY, H. Políticas públicas territoriais e inclusão social. In: Wagner Costa Ribeiro. (Org.). Governança da ordem ambiental internacional e inclusão social. São Paulo, Annablume Editora e Comunicação, 2012, v., p. 199-221. VITTE, Claudete de Castro Silva. « Planejamento urbano, sustentabilidade urbana e qualidade de vida: considerações sobre o significado de cidade e de cidadania no início do século XXI » In KEINERT, Tânia M. M. e KARRUZ, Ana Paula (orgs.) Qualidade de vida: observatórios, experiências e metodologias, São Paulo,  Annablume/Fapesp, 2002. pp. 21-38.


[1] Soit 6,5 fois moins de communes que la France sur un territoire près de seize fois plus vaste.
[2] Ce billet ne reprend qu’un élément, la partie sur le personnel municipal, d’une communication présentée par Hervé Théry e Neli de Mello-Théry au VIIe Congrès du CEISAL (Consejo Europeo de Investigaciones Sociales de América Latina), intitulé “Memoria, presente y porvenir”, qui s’est tenu à Porto en juin 2013, texte  qui sera publié (en portugais) dans les Actes du congrès
[3] Ces données ont été cartographiées en utilisant les logiciels Philcarto (http://philcarto.free.fr/) et Cartes et Données (http://www.articque.com/solutions/cartes-et-donnees/).